A presente questão trata do tema atos
administrativos, e a possibilidade do controle judicial via ação
civil de improbidade administrativa.
Inicialmente, cabe destacar o conceito de ato
administrativo, que segundo Celso Antônio Bandeira de Mello é toda
declaração do Estado, ou de quem lhe faça as vezes, no exercício das prerrogativas
públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a
título de lhe dar cumprimento e sujeitas a controle de legitimidade por órgãos
jurisdicionais.
A possibilidade do controle judiciário sobre
os atos administrativos é pacífica na doutrina, ensinando Marcelo Alexandrino
e Vicente Paulo que o mesmo se trata do “controle realizado pelos órgãos do
Poder Judiciário, no desempenho de atividade jurisdicional, sobre atos
administrativos praticados pelo Poder Executivo, bem como sobre os atos
administrativos editados, no exercício de função administrativa, pelo Poder
Legislativo e pelo próprio Poder Judiciário". Deste modo, vemos que é plenamente
possível que o Judiciário controle atos administrativos editados pelo Poder
Legislativo.
Sabe-se que em regra, o Poder Legislativo, ao
editar as leis, exerce típica função legislativa. Contudo, a jurisprudência do
Superior Tribunal de Justiça já pacificou o entendimento de que a edição de lei
que majora subsidio dos membros do Poder Legislativo, não se configura ato
legislativo típico, de conteúdo geral e abstrato, mas sim, ato legislativo de
efeitos concretos.
Cabe destacar que a ação por improbidade administrativa
não é meio processual adequado para impugnar ato legislativo propriamente dito.
Todavia, as denominadas 'leis de efeitos concretos', embora emanados do Poder
Legislativos, são tratadas como atos administrativos, e não, legislativos, podendo,
assim, ter sua eventual lesividade submetida a controle pela via da ação por
improbidade administrativa.
Neste sentido, manifesta-se a jurisprudência:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. MAJORAÇÃO DE SUBSÍDIOS DE VEREADORES. INCIDÊNCIA DAS
SÚMULAS 280/STF E 7/STJ. APLICABILIDADE DA LIA A AGENTES POLÍTICOS.
ELEMENTO SUBJETIVO. INTRODUÇÃO
(...)
IMPROBIDADE E
AGENTES POLÍTICOS 7. A Corte Especial do STJ decidiu pela
submissão dos agentes políticos à LIA (Rcl 2.790/SC, Corte Especial,
Rel. Ministro Teori Albino Zavascki, DJe 4.3.2010). ELEMENTO SUBJETIVO 8. O
acórdão recorrido desconsidera os efeitos da norma municipal autorizadora da
majoração porquanto "não foram observados os princípios constitucionais da
anterioridade e moralidade administrativa na fixação dos subsídios". A
alegação da boa-fé pressupõe a análise de normas constitucionais, o que refoge
à competência do STJ, nos termos do art. 105, III, a, da CF 9. O relatório
descreve que os vereadores, de forma consciente, editaram lei municipal que fixou
subsídio acima do teto, revogaram ato que o adequava aos parâmetros
constitucionais, impetraram writ (denegado) objetivando a majoração
inconstitucional, editaram nova lei ratificando a intenção de majorar os
subsídios, sempre devidamente alertados para a inadequação do ato. 10. O
acórdão contém elementos suficientes descritivos da intenção manifesta dos
recorrentes de sobrepujar a Constituição, majorar seus subsídios e, em última
instância, realizar conduta contrária aos deveres de honestidade e demais princípios
constitucionais que regem a Administração Pública por meio de ato comissivo
consciente que atentou contra os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade
e lealdade às instituições. 11. Na hipótese dos autos, o reexame desses
elementos, exaustivamente detalhados no acórdão recorrido, para depurar daí a
legitimidade da conduta dos recorrentes - amparada pela existência da Lei
Municipal que permitiria o aumento pretendido -, demanda o cotejo de norma
local com os fatos narrados, o que é vedado pelas Súmulas 280/STF e 7/STJ. ATO
LEGISLATIVO DE EFEITOS CONCRETOS E IMPROBIDADE 12. Inexiste, in
casu, restrição à aplicabilidade da LIA. Não se cuida aqui de ato
legislativo típico, de conteúdo geral e abstrato. Debate-se aqui
norma de autoria do presidente da Câmara, cujos efeitos são concretos e
delimitados à majoração de subsídios próprios e dos demais vereadores, em
manifesta afronta ao texto constitucional e a despeito de inúmeros alertas
feitos por instituições civis e pelo Ministério Público. 13. Em
situações análogas, o STF e o STJ admitiram o repúdio de tal conduta com amparo
na LIA, sem cogitar da aludida presunção de legitimidade/legalidade, por se tratar
de ato ímprobo amparado em norma (cfr. STF, RE 597.725, Relatora Min. Cármen
Lúcia, publicado 25/09/2012; STJ, AgRg no REsp 1.248.806/SP, Rel. Min. Humberto
Martins, Segunda Turma, DJe 29/6/2012; REsp 723.494/MG, Rel. Min. Herman
Benjamin, Segunda Turma, DJe 8/9/2009; AgRg no Ag 850.771/PR, Rel. Min. José
Delgado, Primeira Turma, DJ 22/11/2007; REsp 1.101.359/CE, Rel. Ministro Castro
Meira, Segunda Turma, DJe 9/11/2009). 14. Precedente desta Turma, relatado pelo
eminente Ministro Castro Meira, lastreado em doutrina de Pedro Roberto
Decomain, no sentido de que "A ação por improbidade administrativa
não é meio processual adequado para impugnar ato legislativo propriamente dito.
Isso não significa, todavia, que todos os atos a que se denomina
formalmente de 'lei' estejam infensos ao controle jurisdicional por seu
intermédio. Leis que usualmente passaram a receber a denominação
de 'leis de efeitos concretos', e que são antes atos administrativos que
legislativos, embora emanados do Poder Legislativos, podem ter sua eventual
lesividade submetida a controle pela via da ação por improbidade administrativa
(...)" (REsp 1.101.359/CE, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, DJe
9/11/2009). CONCLUSÃO 15. Recurso Especial parcialmente conhecido e não
provido.
(STJ - REsp: 1316951 SP
2012/0063735-1, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 14/05/2013,
T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 13/06/2013)
Por todo o exposto, mostra-se plenamente admissível
a Ação Civil de Improbidade proposta pelo Ministério Público, estando correta a
letra A.
A – CERTA – conforme fundamentação
acima.
B – ERRADA – a ação civil é admissível
no presente caso, já que a lei editada é considerada ato administrativo, e não
ato legislativo típico.
C – ERRADA – de fato, a ação civil é
admissível e aplicada aos agentes políticos dos três Poderes. Contudo, os atos legislativos
próprios não se submetem ao controle judicial via ACP.
D – ERRADA – a ação civil é admissível
no presente caso, já que a lei editada é considerada ato administrativo, e não
ato legislativo típico.
E – ERRADA – como demonstrado, a
majoração de subsídios é visto pela jurisprudência do STJ como ato
administrativo, e não ato legislativo próprio.
Gabarito
da banca e do professor: A
(Mello, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito
Administrativo. 26ª Edição. São Paulo: Malheiros, 2009)
(Direito administrativo descomplicado / Marcelo
Alexandrino, Vicente Paulo. – 26. ed. – Rio de Janeiro: Forense; São Paulo:
Método, 2018)