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3. CONTROLE JUDICIAL DA ADMINSTRAÇÃO PÚBLICA
O controle judiciário ou judicial é o exercido pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos administrativos exercidos pelo Poder Executivo, Legislativo e do próprio Judiciário – quando este realiza atividade administrativa.
De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, graças a adoção do sistema da jurisdição una, fundamentado no artigo 5º, inciso XXXV da Constituição Federal, no direito brasileiro, o Poder Judiciário deverá apreciar qualquer lesão ou ameaça a direito, mesmo que o autor da lesão seja o poder público.
Este tipo de controle é exercido, por via de regra, posteriormente. Ele tem como intuito unicamente a verificação da legalidade do ato, verificando a conformidade deste com a norma legal que o rege.
Conforme Alexandrino e Paulo, os atos administrativos podem ser anulados mediante o exercício do controle judicial, mas nunca revogados. A anulação ocorrerá nos casos em que a ilegalidade for constatada no ato administrativo, podendo a anulação ser feita pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário, e terá efeitos retroativos, desfazendo as relação resultantes do ato. Entretanto, de acordo com os mesmos autores, a regra de o ato nulo não gerar efeitos “há que ser excepcionada para com os terceiros de boa-fé que tenham sido atingidos pelos efeitos do ato anulado. Em relação a esses, em face da presunção de legitimidade que norteia toda a atividade administrativa, devem ser preservados os efeitos já produzidos na vigência do ato posteriormente anulado”.
No que concerne aos limites do controle do Poder Judiciário, este não deverá invadir os aspectos que são reservados à apreciação subjetiva da Administração Pública, conhecidos como o mérito (oportunidade e conveniência). Neste ponto, a doutrina se divide ao analisar qual é o limite que a apreciação judicial poderá chegar: Alexandrino e Paulo consideram que “o Judiciário não pode invalidar, devido ao acima explicado, a escolha pelo administrador (resultado de sua valoração de oportunidade e conveniência administrativas) dos elementos motivo e objeto desses atos, que formam o chamado mérito administrativo, desde que feita, essa escolha, dentro dos limites da lei”, já Di Pietro considera que “não há invasão de mérito quando o Judiciário aprecia os motivos, ou seja, os fatos que precedem a elaboração; a ausência ou falsidade do motivo caracteriza ilegalidade, suscetível de invalidação pelo Poder Judiciário”.
O Poder Judiciário sempre poderá, portanto, anular atos administrativos, vinculados ou discricionários, desde que provocado, que apresentem vícios de ilegalidade ou ilegitimidade. Existem diversos meios de controle dos atos da Administração, sendo alguns acessíveis a todos os administrados, e outros restritos a legitimados específicos.
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Controle externo
O controle externo ocorre quando outro Poder exerce controle sobre os atos administrativos praticados por outro Poder. Nas palavras de Hely Lopes Meirelles, “é o que se realiza por órgão estranho à Administração responsável pelo ato controlado”. Este mesmo autor utiliza como exemplo a apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário; a sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo.
2.1.3. Controle externo popular
Já que a administração sempre atua visando o interesse público, é necessário a existência de mecanismos que possibilitem a verificação da regularidade da atuação da administração por parte dos administrados, impedindo a prática de atos ilegítimos, lesivos tanto ao indivíduo como à coletividade, e que também seja possível a reparação de danos caso estes atos de fato se consumem.
O exemplo mais comum de controle externo popular é o previsto no artigo 31, §3º, da Constituição Federal, que determina que as contas dos Municípios fiquem, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte para o exame e apreciação, podendo questionar-lhes a legitimidade nos termos da lei. Não existindo lei específica sobre o assunto, o controle poderá ser feito através dos meios processuais comuns, como, por exemplo, o mandado de segurança e a ação popular.
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2.3. Quanto ao aspecto controlado
2.3.1. Controle de legalidade ou legitimidade
É este tipo de controle que verifica se o ato foi praticado em conformidade com a lei; nas palavras de Hely Lopes Meirelles, “é o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou do procedimento administrativo com as normas legais que o regem”.
O controle de legalidade e legitimidade não só verifica apenas a compatibilidade entre o ato e o disposto na norma legal positivada, mas também deverá ser apreciado os aspectos relativos à observância obrigatória da dos princípios administrativos.
Poderá ser exercido tanto pela própria administração que praticou o ato (que configurará um controle interno de legalidade) quanto pelo Poder Judiciário, no exercício de sua função jurisdicional, ou pelo Poder Legislativo em casos previstos na Constituição.
Nas palavras de Alexandrino e Paulo, “como resultado do exercício do controle de legalidade pode ser declarada a existência de vício no ato que implique a declaração de sua nulidade”.
O ato será declarado nulo nos casos em que existir ilegalidade neste, e poderá ser feita pela própria Administração, ou pelo Poder Judiciário. A anulação terá efeito retroativo, desfazendo as relações resultantes dele.
Com a edição da Lei nº 9.784/99, além de um ato poder ser válido ou nulo, passou a ser admitida a convalidação do ato administrativo defeituoso, quando este não acarretar lesão ao interesse público ou a terceiros.
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2.4. Quanto à amplitude
2.4.1. Controle hierárquico
O controle hierárquico, segundo Hely Lopes Meirelles, é aquele “que resulta automaticamente do escalonamento vertical dos órgãos do Executivo, em que os inferiores estão subordinados aos superiores”. O controle é hierárquico sempre que os órgãos superiores (dentro de uma mesma estrutura hierárquica) têm competência para controlar e fiscalizar os atos praticados por seus subordinados.
Esta forma de controle é sempre um controle interno, típico do Poder Executivo, mas que também existe nos demais poderes. Nas palavras do professor Gustavo Mello, “existe controle hierárquico em todos os poderes, quanto às funções administrativas, de acordo com a escala hierárquica ali existente, mas não há nenhum controle hierárquico entre Poderes distintos, vez que os três Poderes são independentes entre si”. Um exemplo de controle hierárquico é o diretor de uma secretaria controlando o ato de seu serventuário.
O controle hierárquico é irrestrito e não depende de alguma norma específica que o estabeleça ou o autorize. Graças a este controle que se pode verificar os aspectos relativos à legalidade e ao mérito de todos atos praticados pelos agentes ou órgãos subordinados a determinado agente ou órgão.
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2.4.2. Controle finalístico
É o controle que é exercido pela Administração Direta sobre as pessoas jurídicas integrantes da Administração Indireta. É um controle que depende de lei que o estabeleça, determine os meios de controle, as autoridades responsáveis pela sua realização, bem como as suas finalidades.
Em casos excepcionais (casos de descalabro administrativo), poderá a Administração Direta controlar a indireta independentemente de regulamentação legal. É a chamada tutela extraordinária.
Ele não se submete a hierarquia, visto que não há subordinação entre a entidade controlada e a autoridade ou o órgão controlador. Segundo Hely Lopes Meirelles, “é um controle teleológico, de verificação do enquadramento da instituição no programa geral no Governo e de seu acompanhamento dos atos de seus dirigentes no desempenho de suas funções estatuárias, para o atingimento das finalidades da entidade controlada”.
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Controle Administrativo Tutelar: é exercido por uma pessoa jurídica distinta da originária que praticou o ato, ademais, não há que se falar em hierarquia, mas sim, em controle superficial, tendo como ferramenta o recurso hierárquico impróprio.
Gabarito: E.
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Gab. "E"
Não existe hierarquia na Descentralização (quando a administração direta transfere atividade para a indireta), porém existe a chamada Tutela Administrativa.
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não pode ser controle externo pois este abrange o controle judicial, e a questão quer uma em âmbito administrativo.
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CONTROLE ADMINISTRATIVO:
Controle interno ou administrativo (tipos de recurso e sua função)
--> Existem uma tripartição de órgãos incumbidos pelo controle; no que se refere ao interno ou administrativo fazemos jus ao próprio Controle Administrativo, que se ramifica em hierárquico ou tutelar. Senão vejamos:
--> Controle Administrativo Hierárquico: é aquele exercido dentro dos institutos administrativos, é o poder que a pessoa jurídica de direito público detém de rever seus próprios atos, e se viável, declará-los nulos, conforme súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal, podendo os fazer de ofício, ou por provocação de seus subordinados, usando a ferramenta denominada recurso administrativo.
--> Controle Administrativo Tutelar: é exercido por uma pessoa jurídica distinta da originária que praticou o ato, ademais, não há que se falar em hierarquia, mas sim, em controle superficial, tendo como ferramenta o recurso hierárquico impróprio.
Controle externo. Praticado por um sistema diversificado dos demais, o controle externo abrange o judiciário e o legislativo.
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Controle EXTERNO - Quando outro Poder exercer controle sobre os atos administrativos praticados POR OUTRO PODER.
OBS: Associem que PODER não é Pessoa Jurídica mas sim ÓRGÃO.
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SUPERVISÃO MINISTERIAL
CONTROLE FINALISTICO
TUTELA ADMINISTRATIVA
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Controle Tutelar: ÂMBITO ADMINISTRATIVO por outra pessoa jurídica distinta daquela de onde precede o ato.
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Errei por falta de atenção
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Um dia perguntei ao professor se o controle ministerial/finalistico/tutelar era externo ou interno, ex: controle que o MEC exerce sobre uma universidade federal (autarquia), já que, nesse caso do exemplo, estão no mesmo poder (Executivo). Na mesma hora a sala toda disse q era controle externo... Já o professor disse "depende". E eu ainda tenho essa dúvida. (rsrs)
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Essa questão é daquelas altamente capciosas. Vimos que parte da doutrina considera o controle realizado pela Administração Direta sobre a Indireta como forma de controle externo (Carvalho Filho e Di Pietro). Outros autores, no entanto, tratam como se fosse controle interno (Alexandrino e Paulo). Há ainda uma terceira corrente, defendida por Celso Antônio Bandeira de Mello que fala em “controle interno exterior”.
Nessa questão, devemos observar que o controle é realizado por outra pessoa jurídica distinta daquela onde precede o ato, logo é o controle da Administração Direta sobre as entidades administrativas (Administração Indireta), pois são pessoas jurídicas distintas. Esse controle é chamado de controle finalístico, tutela ou supervisão ministerial. Logo, podemos ver que a definição se enquadra na opção E: controle tutelar.
Devemos observar, ademais, que o enunciado mencionou “pessoa jurídica distinta”, o que não deve ser confundido com “poderes distintos” ou “um Poder sobre o outro”.
Além disso, podemos ver que a FGV desconsiderou a doutrina que classifica o controle finalístico (tutelar) como forma de controle externo. Assim, o item até poderia ser anulado, mas, como não foi, podemos ver uma tendência da banca em considerar o controle da administração direta sobre a indireta como uma modalidade de controle interno. Não podemos ter 100% de certeza nisso, pois não foi uma afirmação direta, mas vemos uma tendência!
Gabarito: alternativa E.
Fonte: Prof. Herbert Almeida
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Súmulas do STF relacionadas ao assunto:
Súmula 346: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula 473: A Administração pode anular seus próprios atos quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
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Também chamado de controle finalístico!
Esqueci disso e errei a questão, snif.
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--> Controle Administrativo Hierárquico: é aquele exercido dentro dos institutos administrativos, é o poder que a pessoa jurídica de direito público detém de rever seus próprios atos, e se viável, declará-los nulos, conforme súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal, podendo os fazer de ofício, ou por provocação de seus subordinados, usando a ferramenta denominada recurso administrativo.
--> Controle Administrativo Tutelar: é exercido por uma pessoa jurídica distinta da originária que praticou o ato, ademais, não há que se falar em hierarquia, mas sim, em controle superficial, tendo como ferramenta o recurso hierárquico impróprio.
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Dá para fazer por eliminação: "O controle feito em âmbito administrativo (não pode ser Judicial, nem Legislativo, nem Externo) por outra pessoa jurídica distinta daquela de onde precede o ato (não pode ser Hierárquico), é denominado Controle Tutelar."
Bons Estudos.
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Fui com a logica do Art. 71. da CF
"O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União..."
CONSIDEREI TBM a questão do controle finalístico!
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Leiam o comentário da Alexandrina Oliveira.
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Controle de tutela, tb chamado de finalistico ou ministerial
a resposta nao poderia ser controle externo, pois o povo tb o-faz e povo n é pessoa juridica
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estudando e aprendendo
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Errei, mas a questão foi boa. Aprendi um trem novo kkkk
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fui cega na b kkkkkk
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Alguém saberia informar qual o posicionamento atual da Banca FGV sobre esse tema? Tem considerado o Controle Tutelar ( Finalistico/ Ministerial) como Externo ou Interno?
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GABARITO: E
JUSTIFICATIVA:
Quanto a AMPLITUDE, o controle administrativo poderá ser classificado como HIERÁRQUICO ou FINALÍSTICO,
O hierárquico é aquele que ocorre dentro de uma mesma PESSOA JURÍDICA, sendo uma decorrência lógica do escalonamento administrativo e do próprio PODER HIERÁRQUICO.
Por sua vez, o CONTROLE FINALÍSTICO (também chamado de TUTELAR ou de SUPERVISÃO MINISTERIAL), é exercido pelas entidades da administração DIRETA sobre os entes da ADMINISTRAÇÃO INDIRETA.
Como se observa, a diferença básica entre as duas espécies é que, enquanto o controle hierárquico é exercido dentro de uma única pessoa jurídica, o controle finalístico é desempenhado por uma pessoa sobre outra.
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LETRA E
Controle Administrativo: sempre interno
- Controle Hierárquico: dentro da mesma pessoa jurídica
- Controle Tutelar: outra pessoa jurídica, mas sempre no âmbito da administração (também conhecido como supervisão ministerial) - obs.: dIfere do controle externo pois, neste último, o controle é feito em todas as esferas de Poder, e não apenas na administração
A própria doutrina aborda questão similar quando falar do controle interno externo (ex.: CGU no âmbito da Administração Federal pois, embora seja controle interno, é feita por órgão com estrutura autônoma)