Gab. C
A Lei Orçamentária Anual é uma lei formal ou material? Não há consenso entre os doutrinadores com relação à natureza jurídica do orçamento.
Entendemos que o orçamento é uma lei no que se refere ao aspecto formal, visto que passa por todo o processo legislativo (discussão, votação, aprovação, publicação), mas não o é em sentido material. Esse posicionamento é coerente com a maioria dos autores e com o entendimento do próprio STF, assim resumido: “o orçamento é lei formal que apenas prevê receitas e autoriza gasto, sem criar direitos subjetivos e sem modificar as leis tributárias e financeiras”.
Paludo, Augustinho Vicente - Orçamento público, administração financeira e orçamentária e Lrf / Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO: 2015.
Quando o enunciado afirma que dela (LOA) não se origina direito, implica dizer que o orçamento é autorizativo, ou seja, não impõe que as despesas fixadas para atender determinados programas/projetos concretizadores de direitos sejam efetivamente realizadas pela Administração Pública, mas apenas lhe confere a autorização necessária para realizar tais depesesas.
Ocorre que a EC 100 de 2019 incluiu, dentre outros, dois dispositivos na CF/88 que reacenderam o debate sobre a natureza jurídica do orçamento, havendo relevantes vozes no sentido do orçamento impositivo (execução obrigatória das despesas previstas, salvo exceções legais). Os dispositivos são os seguintes:
art. 165 (omissis)
(...)
§ 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade.
§ 11. O disposto no § 10 deste artigo, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias:
I - subordina-se ao cumprimento de dispositivos constitucionais e legais que estabeleçam metas fiscais ou limites de despesas e não impede o cancelamento necessário à abertura de créditos adicionais;
II - não se aplica nos casos de impedimentos de ordem técnica devidamente justificados;
III - aplica-se exclusivamente às despesas primárias discricionárias.
Salvo engano, o STF ainda não reanalisou o tema a partir desta nova EC. Resta aguardar, portanto, a palavra final da Corte.
Observação final: A discussão a respeito do caráter impositivo ou facultativo do orçamento tem relevância prática apenas no que concerne às despesas discricionárias, pois em relação às obrigatórias a execução já é impositiva por força de normas constitucionais/legais, tais como transferências tributárias constitucionais, gastos com pessoal, juros da dívida pública etc.