Questão 909481

• Banca: CESPE / CEBRASPE
• Órgão: TRF - 2ª REGIÃO
• Ano: 2013
• Provas: CESPE - 2013 - TRF - 2ª REGIÃO - Juiz Federal
• Disciplina: Direito Administrativo
• Assuntos: Intervenção do estado na propriedade; Limitação administrativa

Em 2009, um particular ajuizou ação por desapropriação indireta em decorrência da edição de normas, datadas do ano 2001, que constituíram como área de proteção ambiental extensos trechos às margens de um lago, abrangendo a propriedade do autor. Na petição inicial, este informou que, em virtude dessas normas, o poder público registrou no cartório de imóveis a proibição de edificar por quase todo o seu imóvel, esvaziando o conteúdo econômico desse bem. Daí o pedido de reconhecimento da desapropriação indireta e, sucessivamente, o pleito de indenização pelas restrições. Em contestação, o poder público alegou prescrição e, ainda, que não houve desapropriação indireta, mas mera limitação administrativa não indenizável que, ao contrário do alegado pelo autor, até incrementou o valor do imóvel, por ter aumentado o interesse de turistas.

Acerca dessa situação hipotética e da legislação a ela pertinente, assinale a opção correta.

• A. O poder público só ficará obrigado a indenizar limitação administrativa decorrente de criação de unidade de conservação em terras particulares se ficar configurada uma restrição que esvazie totalmente o valor econômico do bem.
• B. Na situação em apreço, é irrelevante o argumento de que foi incrementado o interesse turístico na área, pois, de acordo com a legislação pertinente, o proprietário será privado do direito de estabelecer as condições para visitação pelo público.
• C. A lei que instituiu o SNUC não especifica as categorias de unidades de conservação que ensejam obrigatoriamente a transferência do domínio particular para o público, devendo a apreciação ser feita caso a caso.
• D. Na hipótese em questão, já transcorreu o prazo prescricional, quer se trate de caso de desapropriação indireta ou de indenização por restrição de uso decorrente da legislação ambiental.
• E. A desapropriação indireta pode caracterizar-se mesmo sem o efetivo apossamento da propriedade individual pelo poder público.

Gabarito: A

Comentários

• Onde está o fundamento para a resposta da letra 'a'?
• a - Maria Sílvia Zanella Di Pietro [6] ao tratar do assunto diz que às vezes , a Administração não se apossa diretamente do bem, mas lhe impõe limitações ou servidões que impedem totalmente o proprietário de exercer sobre o imóvel os poderes inerentes ao domínio; neste caso, também se caracterizará a desapropriação indireta, já que as limitações e servidões somente, podem, licitamente, afetar em parte o direito de propriedade.
  
  Neste sentido os julgados abaixo:
  
  “Indenização- Desapropriação indireta- Área declarada de utilidade pública, com finalidade de proteger a floresta, fauna e belezas naturais da região- Medida que produziu o esvaziamento econômico do direito de propriedade- Obrigação de indenizar, por não configurar limitação administrativa- Recurso não provido.” (RJTESP-123/265).
  
  “Administrativo. Desapropriação indireta. Área localizada no Parque Estadual da Serra do Mar. Tombamento. Reserva florestal. Restrição ao uso da propriedade. Indenização. Cabimento.Na esteira de interativa jurisprudência formada por este egrégio Tribunal, é indenizável, por desapropriação indireta, a área de terra tombada, para criação do Parque Serra do Mar-SP, se o apossamento administrativo esvaziou o conteúdo econômico da propriedade, ao provar seus proprietários de usar e fruir do bem, proibidas que estão de explorar os recursos naturais existentes.” (STJ.1ªTurma. Recurso Especial 47865-0/SP, DJU 05.09.1994).
• Sobre a ALTERNATIVA A
  
  ADMINISTRATIVO. DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA   NÃO   CONFIGURADA.
  LEGISLAÇÃO AMBIENTAL.  RESTRIÇÃO  DE  USO.  LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. PLEITO INDENIZATÓRIO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL CARACTERIZADA.
  1. A limitação administrativa distingue-se da desapropriação, uma vez que nesta há transferência da propriedade individual para o domínio do expropriante, com integral indenização; e naquela há, apenas, restrição ao uso da propriedade imposta genericamente a todos os proprietários, sem qualquer indenização.
  2. Não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não constituem desapropriação indireta.
  3. A edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade caracteriza uma limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de uma ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação contra a desapropriação indireta.
  3. Hipótese em que está caracterizada a prescrição quinquenal, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41.
  Agravo regimental improvido.
  (AgRg no REsp 1359433/MG, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/03/2013, DJe 21/03/2013)
  
  Em resumo, para que se possa falar em DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA, deve haver necessariamente o desapossamento ou esbulho; caso contrário, ter-se-á uma LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA, que representa restrições de caráter geral impostas à propriedade particular.
  
  As LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS, de regra, não são indenizáveis, salvo se restar comprovado o efetivo prejuízo, isto é, o esvaziamento do conteúdo econômico do bem.
  
  O caso de que trata a alternativa A constitui hipótese de LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA (prescrição quinquenal - ação de natureza pessoal) e não DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA (prescrição vintenária - ação real - súm. 119 STJ).
  
  Boa Sorte a todos!
• a) Correto. A instituição de áreas protetivas ao meio ambiente são comumente classificadas pela doutrina como limitação administrativa, que se traduzem em medidas de caráter geral (não dirigida especificamente a um bem determinado) previstas em lei (em sentido latu) com fundamento no poder de policia, gerando para o proprietário obrigacoes positivas ou negativas. Elas visam conciliar o exercicio do direito de propriedade ao bem estar social. Em regra a limitação administrativa não é indenizável devendo ser suportada por todos atingidos em benefício da sociedade a que se encontram inseridos.
  Nas limitações o proprietario conserva a totalidade dos direitos inerentes ao domínio por isso nao há que se falar em indenizacao. Contudo, se sob a pena de limitacao o proprietario se ver privado em favor do Estado ou de outros particulares de um ou todos poderes inerentes à propriedade, sem o devido processo legal, estaremos diante de desapropriacao indireta ou de servidão, dependendo do caso. Nestes casos cabivel a indenizacao.
  Como ensina a Mestre Di Pietro "Às vezes a Adm. nao se apossa diretamento do bem mas lhe impoe limitacoes ou servidoes que impedem totalmente o proprietario de execer sobre o imovel os poderes inerentes ao dominio; neste,caso tambem se caracterizara a desapropriacao indireta".(Curso, 2011, p. 184)
  O entendimento do STJ contudo é diferente. Para este Tribunal não há que se falar em desapropriacao indireta quando o Estado nao se apossa efetivamente da area. Como o proprietario continua com o bem, apenas nao podendo contruir, cabe-lhe acao indenizatoria no prazo prescricional de 5 anos (acao pessoal) e nao cabe acao real de desapriacao indireta:
  

  "Não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não constituem desapropriaçãoindireta.A edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade caracteriza uma limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de uma ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação contra a desapropriação indireta. 3. Hipótese em que está caracterizada a prescrição quinquenal, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41." (AgRg no REsp 1359433 )

• b) Errado. Lei 9985 "Art. 15 A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.§ 4^o Nas áreas sob propriedade privada, cabe ao proprietário estabelecer as condições para pesquisa e visitação pelo público, observadas as exigências e restrições legais."
  
  c) Errado.Lei 9985 "Art. 9^o § 1^o A Estação Ecológica é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei. Art. 10 § 1^o A Reserva Biológica é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.Art. 11  § 1^o O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei. Art. 12 (monumento nacional) § 2^o Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades privadas ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão responsável pela administração da unidade para a coexistência do Monumento Natural com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com o que dispõe a lei. Art. 13 (refugio da vida silvestre)  2^o Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades privadas ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão responsável pela administração da unidade para a coexistência do Refúgio de Vida Silvestre com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com o que dispõe a lei. Art. 17 § 1^o A Floresta Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei. Art. 18 § 1^o A Reserva Extrativista é de domínio público, com uso concedido às populações extrativistas tradicionais conforme o disposto no art. 23 desta Lei e em regulamentação específica, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
  § 1^o A Reserva de Fauna é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o que dispõe a lei.
  Art. 20 § 2^o A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é de domínio público, sendo que as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser, quando necessário, desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei."
• d) Errado. As normas que instituiram a limitacao administrativa datam de 2001e a acao foi ajuizada em 2009, passados 8 anos, portanto. Tratando-se de indenizacao por restricao de uso decorrente de legislacao ambiental o prazo prescricional é de 5 anos, conforme entendimento do STJ acima colacionado, estando no caso em tela fulminada a pretensao pela prescricao. Caso tratasse de desapropriacao indireta a pretensao estaria intacta uma vez que o prazo prescricional é de 20 anos.
  
  "A jurisprudência desta Corte é pacífica em considerar que o prazo prescricional, para a ação de desapropriação indireta, de natureza real, é de 20 (vinte) anos (prazo da prescrição aquisitiva previsto Código Civil de 1916), orientação essa consolidada na antiga Súmula 119, publicada pela Primeira Seção em 8.11.1994." (REsp 944351 de 15/04/2013)
  
  e) Errado. Conforme recente entendimento do STJ:
  
  

  STJ – 2013  "A criação de áreas especiais de proteção ambiental - salvo quando tratar-se de algumas unidades de conservação de proteção integral e de uso sustentável em que a lei impõe que o domínio seja público - configura limitação administrativa, que se distingue da desapropriação. Nesta, há transferência da propriedade individual para o domínio do expropriante com integral indenização; naquela, há apenas restrição ao uso da propriedade imposta genericamente a todos os proprietários, sem qualquer indenização. 2. Se a restrição ao uso da propriedade esvaziar o seu valoreconômico, deixará de ser limitação para ser interdição de uso da propriedade, e, neste caso, o Poder Público ficará obrigado a indenizar a restrição que aniquilou o direito dominial e suprimiu o valor econômico do bem. (Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2009. 35ª ed., págs. 645/646.) 3. Esta indenização, todavia, não se fundará na existência de desapropriação indireta, pois, para que esta ocorra é necessário que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade, impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não se constituem desapropriação indireta. 4. Assim, ainda que ocorrido danos aos agravados, em face de eventual esvaziamento econômico de propriedade, tais devem ser indenizados pelo Estado, por meio de ação de direito pessoal fundada na responsabilidade aquiliana, cujo prazo prescricional é de 5 anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/41.

• Atenção para esse julgado de junho/2013, do STJ:
  
  A 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça decidiu que, após a entrada em vigor do Código Civil de 2002, é de dez anos o prazo de prescrição aplicável nas ações de desapropriação indireta. A turma entendeu que incide nessas hipóteses o mesmo prazo previsto para o usucapião extraordinário por posse-trabalho, previsto no parágrafo único do artigo 1.238 do Código Civil, observadas as regras de transição prevista no artigo 2.028.

  A desapropriação indireta é um fato administrativo pelo qual o estado se apropria de bem particular, sem observância dos requisitos da declaração e da indenização prévia. E a qualificação por posse-trabalho está relacionada ao fato de o possuidor realizar obras ou serviços de caráter produtivo no imóvel.

• Letra E, errada, conforme entendimento do STJ:

  
  

  Informativo nº 0508
  Período: 5 a 14 de novembro de 2012.Segunda TurmaDIREITO ADMINISTRATIVO. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO.

  A pretensão reparatória do esvaziamento do conteúdo econômico da propriedade decorrente de limitações administrativas prescreve em cinco anos, nos termos do art. 10, parágrafo único, do Decreto-Lei n. 3.365/1941. Os danos eventualmente causados pela limitação administrativa devem ser objeto de ação de direito pessoal, cujo prazo prescricional é de cinco anos, e não de direito real, que seria o caso da desapropriaçãoindireta. A limitação administrativa distingue-se da desapropriação: nesta, há transferência da propriedade individual para o domínio do expropriante, com integral indenização; naquela, há apenas restrição ao uso da propriedade imposta genericamente a todos os proprietários, sem qualquer indenização. Dessa forma, as restrições ao direito de propriedade impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não constituem desapropriação indireta. Precedentes citados: AgRg no REsp 1.235.798-RS, DJe 13/4/2011; AgRg no REsp 1.192.971-SP, DJe 3/9/2010, e EREsp 901.319-SC, DJe 3/8/2009. AgRg noREsp 1.317.806-MG, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 6/11/2012.

  
  

• Ok... de odne me tiraram que isso é da lei de crimes ambientais?

• Estranho o gabarito pq no próprio julgado que foi utilizado para as demais assertivas diz o contrário, uma vez que não exige o esvaziamento total do valor econômico do bem.. Assim, haverá SIM indenização mas esta deverá ser cobrada através de uma ação de direito pessoal.

   

   

  Em regra, o proprietário não tem direito à indenização por conta das limitações administrativas que incidam sobre sua propriedade (a limitação administrativa é gratuita). No entanto, excepcionalmente, a jurisprudência reconhece o direito à indenização quando a limitação administrativa reduzir o valor econômico do bem. O prazo prescricional para que o proprietário busque a indenização por conta das limitações administrativas é de 5 anos. STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1.317.806-MG, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 6/11/2012 (Info 508).

  A limitação administrativa distingue-se da desapropriação, uma vez que nesta há transferência da propriedade individual para o domínio do expropriante, com integral indenização; e naquela há, apenas, restrição ao uso da propriedade imposta genericamente a todos os proprietários, sem qualquer indenização. Não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não constituem desapropriação indireta. A edição de leis ambientais que restringem o uso da propriedade caracteriza uma limitação administrativa, cujos prejuízos causados devem ser indenizados por meio de uma ação de direito pessoal, e não de direito real, como é o caso da ação contra a desapropriação indireta. STJ. 2ª Turma. AgRg no REsp 1359433/MG, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 12/03/2013).

• Depois de muito pesquisar, não encontrei uma única jurisprudência que dê suporte ao gabarito. Como disse o colega abaixo, essa exigência de esvaziamento total do valor econômico do bem não existe. Até a professora que fez os comentários não foi capaz de explicar esse ponto. Ao contrário, se restar comprovado que a limitação administrativa trouxe prejuízos, haverá o dever de indenizar:

   

  PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NOS EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO  RECURSO ESPECIAL. AÇÃO INDENIZATÓRIA POR DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE ASSENTA OCORRÊNCIA DE MERA LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. PREJUÍZO NÃO DEMONSTRADO PELOS PROPRIETÁRIOS. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA N. 7/STJ. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL PREJUDICADO. PRECEDENTES DO STJ NO MESMO SENTIDO DO ACÓRDÃO RECORRIDO. SÚMULA N. 83/STJ. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO CARACTERIZADA. 3. A jurisprudência do STJ ruma para o mesmo norte do acórdão recorrido; é necessária de demonstração de prejuízo para que possa haver o direito à indenização. . (AgRg nos EDcl no REsp 1279340/PR, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15/09/2015, DJe 24/09/2015)

   

• Gabarito correto - Letra A.

  . Não há desapropriação indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade pelo Poder Público. Desse modo, as restrições ao direito de propriedade impostas por normas ambientais, ainda que esvaziem o conteúdo econômico, não constituem desapropriação indireta.

  Sobre a letra E.

  a jurisprudência, na desapropriação indireta, entende que o prazo aplicável será o da usucapião ordinária constituída no código civil em que ocorrerá no prazo de 10 anos, e não de 20 anos, sem a oposição do proprietário do bem.

• Rapaz, absurdo, só há indenização se esvaziar completamente o valor econômico? Um esvaziamento completo do valor econômico é praticamente impossível de acontecer na prática, porém, por outro lado, um esvaziamento substancial é bastante palpável de acontecer.

  Na hipótese de esvaziamento substancial, segundo o entendimento fundamento da assertiva "A", o particular, embora substancialmente destituído do valor econômico da sua terra, não tem direito a indenização.

  Ninguém iria querer comprar o terreno nessa situação, pelo menos não no valor que o Limitado/desapropriado gastou para adquirir.

  No final: não pode vender, não pode construir, não pode habitar, não é indenizado.

  Não dá para se conformar com a assertiva "a" como correta, embora, de fato, existam os precedentes citados pelos colegas.

  A gente estuda para concurso, mas também não pode se alienar e esquecer o verdadeiro sentido de participar do serviço público: contribuir para a Justiça e o bem estar geral.