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Municípios são responsáveis pela regularização de lotes em espaços urbanos
Na avaliação dos ministros do Superior Tribunal de Justiça (STJ), os municípios são os legítimos responsáveis pela regularização de loteamentos urbanos irregulares, em virtude de serem os entes encarregados de disciplinar o uso, ocupação e parcelamento do solo.
O entendimento está disponível na ferramenta Pesquisa Pronta, que reuniu dezenas de decisões colegiadas sobre o assunto, catalogado como “Responsabilidade do município pela regularização de loteamento urbano irregular”.
Uma das decisões sintetiza a posição do STJ sobre o assunto: “É pacífico o entendimento desta Corte Superior de que o Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, pois é o responsável pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade essa que é vinculada, e não discricionária”.
Benfeitorias
Com base nesse entendimento, os ministros rejeitam ações de municípios, por exemplo, com o objetivo de se eximirem da responsabilidade. Nas decisões elencadas, é possível observar que os municípios podem até mesmo cobrar dos particulares as benfeitorias realizadas, mas não podem se abster de proceder à regularização.
“É subsidiária a responsabilidade do ente municipal pelas obras de infraestrutura necessárias à regularização de loteamento privado, quando ainda é possível cobrar do loteador o cumprimento de suas obrigações”, resume outro acórdão selecionado na pesquisa.
As decisões também implicam a legitimidade dos municípios de figurarem como réus em ações civis públicas que buscam a regularização destes espaços ou até mesmo em demandas que buscam ressarcimento decorrente de dano ambiental, entre outras possibilidades.
Ferramenta
A Pesquisa Pronta é uma ferramenta on-line do STJ criada para facilitar o trabalho de quem deseja conhecer o entendimento dos ministros em julgamentos semelhantes. A ferramenta oferece consultas a pesquisas prontamente disponíveis sobre temas jurídicos relevantes, bem como a acórdãos com julgamento de casos notórios.
Embora os parâmetros de pesquisa sejam predefinidos, a busca dos documentos é feita em tempo real, o que possibilita que os resultados fornecidos estejam sempre atualizados.
A Pesquisa Pronta está permanentemente disponível no portal do STJ. Basta acessar Jurisprudência > Pesquisa Pronta, na página inicial do site, no menu principal de navegação.
http://www.stj.jus.br/sites/STJ/default/pt_BR/Comunica%C3%A7%C3%A3o/noticias/Not%C3%ADcias/Munic%C3%ADpios-s%C3%A3o-respons%C3%A1veis-pela-regulariza%C3%A7%C3%A3o-de-lotes-em-espa%C3%A7os-urbanos
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Alternativa: Letra D
RECURSO ESPECIAL. DIREITO URBANÍSTICO. LOTEAMENTO IRREGULAR. MUNICÍPIO. PODER-DEVER DE REGULARIZAÇÃO. 1. O art. 40 da lei 6.766/79 deve ser aplicado e interpretado à luz da Constituição Federal e da Carta Estadual. 2. A Municipalidade tem o dever e não a faculdade de regularizar o uso, no parcelamento e na ocupação do solo, para assegurar o respeito aos padrões urbanísticos e o bem-estar da população. 3. As administrações municipais possuem mecanismos de autotutela, podendo obstar a implantação imoderada de loteamentos clandestinos e irregulares, sem necessitarem recorrer a ordens judiciais para coibir os abusos decorrentes da especulação imobiliária por todo o País, encerrando uma verdadeira contraditio in terminis a Municipalidade opor-se a regularizar situações de fato já consolidadas. 4. (…). 5. O Município tem o poder-dever de agir para que o loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição. 6. Se ao Município é imposta, ex lege, a obrigação de fazer, procede a pretensão deduzida na ação civil pública, cujo escopo é exatamente a imputação do facere, às expensas do violador da norma urbanístico-ambiental. 5. Recurso especial provido. (REsp 448216/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, 1ª Turma do STJ. DJ 17/11/2003 p. 204)
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LETRA A) ERRADA
Não é necessária a demonstração de omissão específica e direta do ente estatal para a caracterização da sua responsabilidade. O ente público possui o PODER-DEVER DE fiscalização de atividades que possam prejudicar o meio ambiente, pois constitui exercício do poder de polícia do Estado e provém diretamente do marco constitucional de garantia dos processos ecológicos essenciais. Assim a ADMINISTRAÇÃO é responsável SOLIDÁRIA POR DANOS AMBIENTAIS, MAS DE EXECUÇÃO SUBSIDIÁRIA (só pode ser executada após esgotadas as tentativas de execução do agente causador do dano - responsável primário).
STJ:
O dever-poder de controle e fiscalização ambiental (= dever-poder de implementação), além de inerente ao exercício do poder de polícia do Estado, provém diretamente do marco constitucional de garantia dos processos ecológicos essenciais (em especial os arts. 225, 23, VI e VII, e 170, VI) e da legislação, sobretudo da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/1981, arts. 2º, I e V, e 6º) e da Lei 9.605/1998 (Lei dos Crimes e Ilícitos Administrativos contra o Meio Ambiente)
A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação, tudo sem prejuízo da adoção, contra o agente público relapso ou desidioso, de medidas disciplinares, penais, civis e no campo da improbidade administrativa.
No caso de omissão de dever de controle e fiscalização, a responsabilidade ambiental solidária da Administração é de execução subsidiária (ou com ordem de preferência). A responsabilidade solidária e de execução subsidiária significa que o Estado integra o título executivo sob a condição de, como devedor-reserva, só ser convocado a quitar a dívida se o degradador original, direto ou material (= devedor principal) não o fizer, seja por total ou parcial exaurimento patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso (art. 934 do Código Civil), com a desconsideração da personalidade jurídica (art. 50 do Código Civil).
(STJ - REsp: 1326903 DF 2012/0116422-6, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Publicação: DJ 28/11/2017)
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LETRA B) ERRADA
As infrações ao meio ambiente SÃO DE CARÁTER CONTINUADO, sendo portanto IMPRESCRITÍVEIS.
STJ:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. DANOS AMBIENTAIS. IMPRESCRITIBILIDADE. 1. Conforme consignado na análise monocrática, a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que as infrações ao meio ambiente são de caráter continuado, motivo pelo qual as ações de pretensão de cessação dos danos ambientais são imprescritíveis. 2. Agravo Interno não provido. (AgInt no AREsp 928.184/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/12/2016, DJe 01/02/2017)
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LETRA C) ERRADA
O Município PODE ALTERAR a malha urbana já implementada, restringindo-se às obras essenciais a serem implantadas (ruas, esgoto, energia e iluminação pública) de modo a trazer uma maior infraestrutura aos moradores já instalados.
STJ:
O Município é titular do dever de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares, mas a sua atuação deve-se restringir às obras essenciais a serem implantadas, em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei 6.799/1979), em especial à infraestrutura necessária para melhoria na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados. Inexiste tal dever em relação às parcelas do loteamento irregular ainda não ocupadas.
(AgInt no REsp 1338246/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/03/2017, DJe 20/04/2017)
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LETRA D) CORRETA
Município possui o PODER-DEVER de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular e não apenas a faculdade para tanto.
Embora o particular seja responsável primário, a MUNICIPALIDADE é responsável subsidiária para regularizar o loteamento, não podendo se abster de proceder à regularização.
STJ:
Uma das decisões sintetiza a posição do STJ sobre o assunto: “É pacífico o entendimento desta Corte Superior de que o Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, pois é o responsável pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade essa que é vinculada, e não discricionária”.
Benfeitorias
Com base nesse entendimento, os ministros rejeitam ações de municípios, por exemplo, com o objetivo de se eximirem da responsabilidade. Nas decisões elencadas, é possível observar que os municípios podem até mesmo cobrar dos particulares as benfeitorias realizadas, mas não podem se abster de proceder à regularização.
“É subsidiária a responsabilidade do ente municipal pelas obras de infraestrutura necessárias à regularização de loteamento privado, quando ainda é possível cobrar do loteador o cumprimento de suas obrigações”, resume outro acórdão selecionado na pesquisa.
As decisões também implicam a legitimidade dos municípios de figurarem como réus em ações civis públicas que buscam a regularização destes espaços ou até mesmo em demandas que buscam ressarcimento decorrente de dano ambiental, entre outras possibilidades.
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LETRA E) ERRADA
No campo ambiental-urbanístico vale a norma MAIS RIGOROSA VIGENTE À ÉPOCA DOS FATOS.
STJ:
A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça entende que, no campo ambiental-urbanístico, vale a norma mais rigorosa vigente à época dos fatos, e não a contemporânea ao julgamento da causa, menos protetora da Natureza: o "direito material aplicável à espécie é o então vigente à época dos fatos".
(STJ - REsp: 1725202 SP 2018/0031546-6, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Publicação: DJ 28/06/2018)
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Compilando a jurisprudencia trazida pelos colegas para facilitar os estudos:
GABARITO: D
A) A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do seu dever de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma, como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação, tudo sem prejuízo da adoção, contra o agente público relapso ou desidioso, de medidas disciplinares, penais, civis e no campo da improbidade administrativa. No caso de omissão de dever de controle e fiscalização, a responsabilidade ambiental solidária da Administração é de execução subsidiária (ou com ordem de preferência). (...) (STJ - REsp: 1326903 DF 2012/0116422-6, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Publicação: DJ 28/11/2017)
B) AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LOTEAMENTO IRREGULAR. DANOS AMBIENTAIS. IMPRESCRITIBILIDADE. 1. Conforme consignado na análise monocrática, a jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que as infrações ao meio ambiente são de caráter continuado, motivo pelo qual as ações de pretensão de cessação dos danos ambientais são imprescritíveis. 2. Agravo Interno não provido. (STJ: AgInt no AREsp 928.184/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/12/2016, DJe 01/02/2017)
C) O Município é titular do dever de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares, mas a sua atuação deve-se restringir às obras essenciais a serem implantadas, em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, § 5º, da Lei 6.799/1979), em especial à infraestrutura necessária para melhoria na malha urbana, como ruas, esgoto, energia e iluminação pública, de modo a atender aos moradores já instalados. Inexiste tal dever em relação às parcelas do loteamento irregular ainda não ocupadas. (STJ: AgInt no REsp 1338246/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 14/03/2017, DJe 20/04/2017)
D) STJ: “É pacífico o entendimento desta Corte Superior de que o Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, pois é o responsável pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade essa que é vinculada, e não discricionária”.
E) A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça entende que, no campo ambiental-urbanístico, vale a norma mais rigorosa vigente à época dos fatos, e não a contemporânea ao julgamento da causa, menos protetora da Natureza: o "direito material aplicável à espécie é o então vigente à época dos fatos". (STJ - REsp: 1725202 SP 2018/0031546-6, Relator: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Publicação: DJ 28/06/2018)
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LETRA A -
INFO 388. STJ - DANOS AMBIENTAIS. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA. A Turma entendeu haver RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA DO ESTADO quando, devendo agir para evitar o dano ambiental, mantém-se inerte ou atua de forma deficiente. A responsabilização decorre da omissão ilícita, a exemplo da falta de fiscalização e de adoção de outras medidas preventivas inerentes ao poder de polícia, as quais, ao menos indiretamente, contribuem para provocar o dano, até porque o poder de polícia ambiental não se exaure com o embargo à obra, como ocorreu no caso. Há que ponderar, entretanto, que essa cláusula de solidariedade não pode implicar benefício para o particular que causou a degradação ambiental com sua ação, em detrimento do erário. Assim, sem prejuízo da responsabilidade solidária, deve o Estado - que não provocou diretamente o dano nem obteve proveito com sua omissão - buscar o ressarcimento dos valores despendidos do responsável direto, evitando, com isso, injusta oneração da sociedade. AgRg no Ag 973.577-SP, DJ 19/12/2008; REsp 604.725-PR, DJ 22/8/2005; AgRg no Ag 822.764-MG, DJ 2/8/2007, e REsp 64.
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RESPONSABILIDADE POR DANOS AMBIENTAIS
Ano: 2007 / Banca: CESPE / Órgão: Petrobras / Prova: Advogado - Em se tratando de dano ambiental, a regra é a responsabilidade civil objetiva e solidária, pela qual basta a demonstração do nexo causal entre a conduta do poluidor e a lesão ao meio ambiente. Assim, para que haja a obrigatoriedade da reparação do dano, é suficiente que se demonstre o nexo causal entre a lesão infligida ao meio ambiente e a ação ou omissão do responsável pelo dano. (CERTO)
Ano: 2019 / Banca: VUNESP / Órgão: Prefeitura de Ribeirão Preto - SP / Prova: Procurador do Município - Para atender ao princípio da responsabilização integral na seara ambiental, a imposição de responsabilidade pelo dano ao meio ambiente abrange, de forma concomitante, tanto a área civil quanto a administrativa e a penal. Acerca do tema, é correto afirmar que (...) c) a natureza da responsabilidade administrativa ambiental é subjetiva, segundo atual entendimento consolidado no STJ. (GABARITO)
Ano: 2012 / Banca: PGR / Órgão: PGR / Prova: Procurador da República - (...) III - Por ser de natureza objetiva, a responsabilidade penal da pessoa juridica por danos causados ao meio ambiente caracteriza-se mediante a demonstração de nexo de causalidade entre a ação ou omissão e o evento danoso, independentemente de culpa. (ITEM FALSO, é vedada a responsabilidade penal objetiva)
EM SÍNTESE:
RESPONSABILIDADE AMBIENTAL [CIVIL]: OBJETIVA
RESPONSABILIDADE AMBIENTAL [ADMINISTRATIVA]: SUBJETIVA
RESPONSABILIDADE AMBIENTAL [PENAL]: SUBJETIVA
CAVALCANTE, Márcio André Lopes. A responsabilidade administrativa ambiental é de natureza subjetiva. Disponível em: <https://www.dizerodireito.com.br/2019/08/a-responsabilidade-administrativa.html>
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Existe o poder-dever do Município de regularizar loteamentos clandestinos ou irregulares. Esse poder-dever, contudo, fica restrito à realização das obras essenciais a serem implantadas em conformidade com a legislação urbanística local (art. 40, caput e § 5º, da Lei nº 6.799/79). Após fazer a regularização, o Município tem também o poder-dever de cobrar dos responsáveis (ex: loteador) os custos que teve para realizar a sua atuação saneadora. STJ. 1ª Seção. REsp 1.164.893-SE, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 23/11/2016 (Info 651).
Fonte: DoD
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Atendendo ao enunciado, vamos analisar
cada assertiva, à luz da jurisprudência do STJ:
A)
ERRADA – O entendimento jurisprudencial, a luz do que dispõe
a Lei 6.938/81, é no sentido de que a violação à legislação
urbanística configura dano à coletividade, de modo que a
Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente responsável,
quando da ocorrência de danos urbanísticos - ambientais,
decorrentes da omissão do dever de controle e fiscalização do
Estado. Nesse sentido é o AgRg no REsp 1497096 / RJ :
AGRAVO
REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VIOLAÇÃO À LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA.
CONFIGURAÇÃO DO DANO À COLETIVIDADE. AGRAVO REGIMENTAL NÃO
PROVIDO.
1.
A Administração é solidária, objetiva e ilimitadamente
responsável, nos termos da Lei 6.938/1981, por danos
urbanístico-ambientais decorrentes da omissão do seu dever
de controlar e fiscalizar, na medida em que contribua, direta
ou indiretamente, tanto para a degradação ambiental em si mesma,
como para o seu agravamento, consolidação ou perpetuação.
Precedentes.
B)
ERRADA – A jurisprudência do STJ tem considerado que não
prescreve o direito de ação relativo à cessação de danos
ambientais, pois apresentam caráter continuado. Nesse sentido é o
AREsp 1541506 / SP:
PROCESSUAL
CIVIL E AMBIENTAL. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA.
ATERRO SANITÁRIO IRREGULAR. VIOLAÇÃO AOS ARTS. 489 E 1.022 DO
CPC/2015. NÃO OCORRÊNCIA. DANOS AMBIENTAIS. IMPRESCRITIBILIDADE.
NOVO EXAME DO ACERVO FÁTICO - PROBATÓRIO. SÚMULA 7/STJ. OFENSA AOS
ARTS. 927, PARÁGRAFO ÚNICO, E 945 DO CÓDIGO CIVIL. AUSÊNCIA DE
PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL.
EXAME PREJUDICADO.
(...)
2.
A jurisprudência do STJ é firme no sentido de que as infrações
contra o meio ambiente são de caráter continuado, motivo pelo qual
as ações de pretensão de cessação dos danos ambientais são
imprescritíveis.
C)
ERRADA – A responsabilidade do Município pela realização de
obras de infraestrutura em loteamentos irregulares, será em regra
subsidiária, se ainda for possível exigi-la do
loteador/desmembrador. Nesse sentido é o REsp 1.394.701/AC:
ADMINISTRATIVO.
RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PARCELAMENTO DO SOLO URBANO.
REGULARIZAÇÃO DE LOTEAMENTO PRIVADO. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA
DO MUNICÍPIO. ART. 40 DA LEI N. 6.766/1979. PROCEDIMENTO
FACULTATIVO.
(...)
2.
É subsidiária a responsabilidade do ente municipal pelas obras de
infraestrutura necessárias à regularização de loteamento privado,
quando ainda é possível cobrar do loteador o cumprimento de suas
obrigações.
(STJ
- REsp: 1394701 AC 2013/0236369-6, Relator: Ministro BENEDITO
GONÇALVES, Data de Julgamento: 17/09/2015, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data
de Publicação: DJe 28/09/2015)
D)
CERTA – Sobre a responsabilidade pela regularização de
loteamentos, o STJ tem decidido no sentido de que o município tem o
poder-dever (atividade vinculada) de agir no sentido de regularizar o
loteamento urbano, e caso não aja, se utilizando do poder de polícia
que lhe é inerente, ou da via judicial, a fim regularizar loteamento
urbano clandestino, sua responsabilidade restará configurada. Nesse
sentido é o AgRg no AREsp. 446.051/SP:
PROCESSUAL
CIVIL. LOTEAMENTO. MUNICÍPIO. PODER-DEVER. LEGITIMIDADE.
1.
A jurisprudência do STJ é no sentido de que o Município tem o
poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento
irregular, pois é o responsável pelo parcelamento, uso e ocupação
do solo urbano, atividade essa que é vinculada.
(...)
(STJ
- AgRg no AREsp: 446051 SP 2013/0394193-0, Relator: Ministro HERMAN
BENJAMIN, Data de Julgamento: 27/03/2014, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de
Publicação: DJe 22/04/2014)
E)
ERRADA – Quanto à aplicabilidade das normas de direito
ambiental-urbanístico, o STJ possui entendimento de que a norma a
ser aplicada será aquela vigente à época dos fatos, mesmos que
mais gravosas ao agente. Nesse sentido, trecho do AgRg no REsp
611.518/MS.
“
Não merece prosperar a irresignação.
A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça entende que, no
campo ambiental-urbanístico, vale a norma mais rigorosa vigente à
época dos fatos, e não a contemporânea ao julgamento da causa,
menos protetora da Natureza: O 'direito material aplicável à
espécie é o então vigente à época dos fatos'.
(...)
10.
'O novo Código Florestal não pode retroagir para atingir o ato
jurídico perfeito, direitos ambientais adquiridos e a coisa julgada,
tampouco para reduzir de tal modo e sem as necessárias compensações
ambientais o patamar de proteção de ecossistemas frágeis ou
espécies ameaçadas de extinção, a ponto de transgredir o limite
constitucional intocável e intransponível da 'incumbência' do
Estado de garantir a preservação e restauração dos processos
ecológicos essenciais (art. 225, § 1º, I)'. Recurso especial
improvido."
(STJ
- AREsp: 611.518 MS 2014/ 0291454-o, Relator: Ministro HERMAN
BENJAMIN, Data de Publicação: DJ 25/08/2015)
Gabarito
do Professor: D
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Com relação à letra A:
SÚMULA STJ 652: A responsabilidade civil da Administração Pública por danos ao meio ambiente, decorrente de sua omissão no dever de fiscalização, é de caráter solidário, mas de execução subsidiária.