Questão 1925446

• Banca: MPE-SC
• Órgão: MPE-SC
• Ano: 2016
• Provas: MPE-SC - 2016 - MPE-SC - Promotor de Justiça - Matutina
• Disciplina: Direito Administrativo
• Assuntos: Intervenção do estado na propriedade; Limitação administrativa; Noções gerais e desapropriação; Servidão administrativa; Tombamento

Via de regra, as desapropriações, as servidões e as limitações administrativas geram direito a indenização. O tombamento, por sua vez, somente gera esse direito quando esvazia completamente o valor econômico do bem ou enseja gastos desproporcionais para sua manutenção.

• C. Certo
• E. Errado

Gabarito: E

Comentários

• Errado

   

  O tombamento é uma das formas de intervenção do Estado na propriedade, cuja finalidade é a proteção e a preservação do patrimônio histórico, artístico e cultural. Pode incidir sobre bens móveis ou imóveis, materiais ou imateriais, públicos ou privados.

   

  Servidão administrativa é um meio de intervenção na propriedade, que não ocasiona a perda da posse, mas traz restrições quanto ao uso por meio de uma imposição específica, onerosa e unilateral.

   

  Ex: A colocação de postes de eletricidade recai sobre alguns imóveis e não sobre todos.

   

  A servidão administrativa traz restrições quanto ao uso da propriedade que não implica na perda da posse. Tem um caráter específico (não recai sobre todos os bens), oneroso (gera direito de indenização correspondente ao prejuízo) e unilateral (imposto pelo Poder Público). Indenização: Há direito de indenização correspondente ao prejuízo causado no imóvel. - Em relação à colocação de placas de rua não há direito à indenização, mesmo que tenha levado a uma desvalorização do imóvel.

• Limitações administrativas têm caráter geral e abstrato, não ensejando, em regra, direito à indenização.

• Servidão e limitação administrativa, em regra, não ensejam indenização.

• Acresce-se:

   

  "[...] Carvalho Filho (2014) explica a origem do vocábulo tombamento, que provém do verbo tombar, e no Direito Português significa registrar bens ou inventariar. Esse registro era feito no Livro do Tombo, que recebia esse nome por ser guardado na Torre do Tombo em Portugal. Tombamento “é uma intervenção administrativa na propriedade, destinada a proteger o patrimônio histórico e artístico nacional” (BANDEIRA DE MELLO, 2006, p. 862). Para Meirelles (2009, p. 582) “é a declaração pelo Poder Público do valor histórico, artístico, paisagístico, turístico, cultural ou científico de coisas ou locais que, por essa razão, devam ser preservados, de acordo com a inscrição em livro próprio”. É consenso que no tombamento o Estado intervém na propriedade privada para proteger o patrimônio cultural brasileiro, a fim de preservar sua memória. E nesse sentido, para a sua concretização, o Poder Público impõe encargos ao proprietário do bem, restringindo o seu uso – embora ainda permaneça na propriedade do particular. O ato de tombamento está expressamente previsto na CRFB, que em seu art. 216, § 1º dispõe: “O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento, desapropriação e de outras formas de acautelamento e preservação”. Contudo, pode o Poder Público limitar o direito de propriedade do particular, por meio de tombamento, sem indenizá-lo? Embora haja doutrinadores que [...], como o ilustre Bandeira de Mello - para o qual o ato de tombamento (Mello, 2006) é uma espécie de servidão administrativa, e merece, em regra, ser indenizado – humildemente (pois é uma ousadia discordar de tão brilhante administrativista), entendo que não, como regra. A exceção seria nos casos em que o ato trouxesse prejuízos comprovados ao proprietário, como em situações que acarretasse gastos com conservação extraordinários (supervenientes e em decorrência do tombamento), de prejuízos pela limitação do uso que implicassem em depreciação do valor do imóvel ou em abstenção de ganhos pelo proprietário do bem. Bandeira de Mello (2006, p. 863) discorre de forma prática o seu ponto de vista: Se a propriedade não é afetada diretamente pela disposição abstrata da lei, mas em consequência de uma injunção específica da Administração, que individualize o bem ou os bens a serem gravados, está-se diante de uma servidão. Não haveria em tais hipóteses que falar em simples limitação administrativa. Em face disso, caberia indenização sempre que da injunção cogitada resultar um prejuízo para o proprietário do bem alcançado. [...]."

• Continuação:

   

  "[...] Bandeira de Melo (2006) então defende que no caso da propriedade ser atingida por ato específico, a hipótese é de servidão, cabendo indenização. Caso seja ela afetada por disposição genérica e imponha um dever de não fazer – não será indenizada, pois tratar-se-á de limitação administrativa; mas caso ocorra uma obrigação de suportar, será o caso de servidão e caberá indenização. Sem entrar no mérito da definição do instituto do tombamento (merecedor de um estudo mais aprofundado e objeto de grande debate entre os estudiosos do Direito Administrativo): se limitação administrativa, servidão ou instituto próprio (sui generis). Comungo da opinião de Carvalho Filho e Meirelles, para os quais o ato de tombamento não é indenizável em regra, mas somente nos casos em que: As condições impostas para a conservação do bem acarretem despesas extraordinárias para o proprietário, ou resultam na interdição do uso do mesmo bem, ou prejudicam sua normal utilização, suprimindo ou depreciando seu valor econômico. Se isto ocorrer é necessária a indenização, a ser efetivada amigavelmente ou mediante desapropriação (MEIRELLES, 2009, p. 583). A competência para legislar sobre proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico é concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal (art. 24, VII da CRFB). A legislação federal e estadual poderá, no que couber, ser suplementada pela legislação Municipal, por força do art. 30, II da CRFB. De igual modo, é de responsabilidade dos mesmos entes (mediante processo administrativo) os atos respectivos de tombamento, a depender da competência em que se situem os bens a serem tombados. [...]."

   

  Fonte: http://ffsfred.jusbrasil.com.br/artigos/257715406/ha-possibilidade-de-indenizacao-no-ato-de-tombamento

• Servidão administrativa- É a restrição aos direitos de uso ou de gozo da propriedade, instituída de forma perpétua em benefício de um serviço público ou de um bem público; podemos tomar como exemplo a servidão de energia elétrica, que ocorre quando o proprietário é obrigado a suportar que torres e linhas de transmissão de energia passem em sua propriedade. 

  Decreto-Lei n 3.365/1941, em seu art. 40, dispõe que “o expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei”

   

  Limitações administrativas - São restrições impostas indistintamente a propriedades indeterminadas, alcançando todas as que estiverem em determinada situação comum; são estabelecidas por normas gerais e abstratas, visando a satisfazer o interesse coletivo. Geralmente correspondem a obrigações negativas. De todas as formas de intervenção na propriedade privada, é a mais singela, uma vez que o proprietário não perde nenhum de seus direitos de propriedade. não geram direito à indenização​

   

  Tombamento - É a forma de intervenção do Estado na propriedade de terceiros, visando proteger o patrimônio histórico e artístico nacional. em regra, não gera direito à indenização

   

  Fonte: Manual de Direito Administrativo - Gustavo Knoplock

   

• AS INTERVENÇÕES DO ESTADO NA PROPRIEDADE PODEM SER : SUPRESSIVAS E RESTRITIVAS. AS RESTRITIVAS SE DIVIDEM EM: LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA , REQUISIÇÃO , OCUPAÇÃO , SERVIDÃO E TOMBAMENTO. LIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS -NÃO GERAM , EM REGRA , O DEVER DE INDENIZAR , POIS AS RESTRIÇÕES Á PROPRIEDADE GOZAM DE GENERALIDADE E ABSTRAÇÃO. EXCEPCIONALMENTE ,QUANDO ACARRETAREM DANOS AO PARTICULAR OU GRUPO DE PARTICULARES E CONFIGURAREM VERDADEIRA DESAPROPRIAÇÃO INDIRETA ; SERVIDÃO ADMINISTRATIVA -SERÁ DEVIDA INDENIZAÇÃO SE HOUVER COMPROVAÇÃO DO DANO PELO PARTICULAR ; TOMBAMENTO -A INDENIZAÇÃO DEPENDE , NECESSARIAMENTE , DA COMPROVAÇÃO DO RESPECTIVO PREJUÍZO.  É IMPORTANTE RESSALTAR QUE NO ENUNCIADO FALA EM DESAPROPRIAÇÃO. EXISTE UM TIPO DE DESAPROPRIAÇÃO SEM PRÉVIA  INDENIZAÇÃO É A HIPÓTESE DO ARTIGO 8º DA LEI 10.257/01 ( ESTATUTO DA CIDADE ) CHAMADA DESAPROPRIAÇÃO SANCIONATÓRIA URBANÍSTICA. A EXPROPRIAÇÃO CONFISCATÓRIA -ARTIGO 243 CRFB/88-QUE SEGUE O RITO DA AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO PREVISTO NA LEI 8.257/91, NÃO HÁ INDENIZAÇÃO. 

• . Em regra, a limitação administrativa, por ser de caráter geral, e não espefício, não gera direito a indenização;
  . Exceção: Se o particular demonstrar que aquela situação lhe causou um prejuízo diferenciado, gera direito a indenização - fundamento na Teoria da Repartição dos Encargos Sociais;

  . A Servidão apesar de ter Caráter Individual e especifico, em regra, não gera direito a dano, todavia se houver dano haverá indenização.

•  

  STF. (...)A Justiça paulista julgou a ação procedente, por entender que o tombamento “aniquilou o valor econômico do bem”. A mesma conclusão foi mantida pelo Tribunal de Justiça de São Paulo (TJ-SP), que ressaltou que o fato de o casarão estar localizado no centro econômico e financeiro de São Paulo “é fator relevante para a fixação da indenização”, devida não apenas pela limitação do direito de propriedade, mas, principalmente, pela impossibilidade de se dar ao imóvel a destinação “natural” naquele endereço.

  O estado recorreu ao Superior Tribunal de Justiça (STJ), que negou provimento a recurso especial, e, posteriormente, ao STF. O relator, ministro Joaquim Barbosa, em decisão monocrática, negou seguimento ao Recurso Extraordinário, daí a interposição do agravo regimental para que a decisão fosse revista pela Segunda Turma.

  Ao interpor o agravo, o estado alegou a ocorrência de fato novo: a existência de acordo firmado em 1991 com o Município de São Paulo, no qual os proprietários teriam concordado com o dever de preservar o imóvel. Sustentou, ainda, que se tratava de “mero tombamento”, que não implica transferência de propriedade, não cabendo, assim, o pagamento de indenização sobre o valor total do imóvel.

  No julgamento, o ministro Joaquim Barbosa observou que se trata de disputa judicial antiga entre proprietários de imóveis na avenida Paulista e o Estado de SP. Ele afastou a aleação de fato novo, ressaltando que o suposto acordo não atinge ou modifica o direito dos autores à indenização pelo tombamento. “Não é qualquer tombamento que dá origem ao dever de indenizar”, afirmou. “É preciso demonstrar que o proprietário sofre um dano especial, peculiar, no direito de propriedade”.

• Segundo Fernanda Marinela, prevalece na doutrina que o tombamento não gera direito à indenização. Todavia, a autora ressalva que "o Estado deve indenizar caso ocorra um encargo desproporcional para o proprietário. Também se reconhece o dever de indenizar quando o tombamento institui despesas extraordinárias para a conservação do bem, cujos custos devem ser mantidos pelo Poder Público." (Marinela, Fernanda, Direito Administrativo, 7a ed., Impetus, p. 913)

• Importante destacar que, apesar do disposto no art. 40 do Decreto-Lei n 3.365/1941, somente haverá indenização nas servidões administrativas se houver dano/prejuízo. Quer dizer, em regra, não há indenização.

• O erro da questão está na afirmativa de que em REGRA as limitações administrativas estão sujeitas a indenização, sendo que a regra para essa modalidade de intervenção é o não pagamento de indenização por ser sempre geral e dirigida a proprietários indeterminados. Contudo, existe na doutrina a hipótese de indenização quando da limitação decorrer demolição, mas como exceção e não regra como afirma a questão.

• INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE:

   

  1. REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA: ocorre em caso de iminente perigo público. A autoridade competente usa de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.

  A requisição incide sobre bens móveis, imóveis ou serviços. É situação temporária.

  Exs.: requisição de leitos de hospitais particulares para atender a situação emergencial de epidemia; requisição de ginásio esportivo de escola particular para abrigar os desabrigados em razão de inundação; requisição de veículo particular para a perseguição de um criminoso etc.

   

  2. SERVIDÃO ADMINISTRATIVA: "é direito real público sobre propriedade alheia, restringindo seu uso em favor do interesse público. Diferentemente da desapropriação, a servidão não altera a propriedade do bem, mas somente cria restrições na sua utilização, transferindo a outrem as faculdades de uso e gozo".

  A servidão acarreta um dever de suportar e de não fazer (como é o caso do proprietário que tem de suportar a passagem de fios elétricos por sua propriedade).

  A servidão não se confunde com a limitação. Na limitação, ao particular é imposto, por exemplo, o dever de não edificar a certa distância da rua, devendo manter um recuo mínimo.

  A servidão pode incidir sobre bens móveis, imóveis ou serviços. Tem duração (normalmente) perpétua.

  Em regra, a servidão não acarreta o dever de indenizar, exceto se houver dano. 

  Exs.: a instalação num imóvel de placa com o nome da rua; a passagem de fios e cabos em uma propriedade etc.

   

  3. OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA OU PROVISÓRIA: consiste na utilização transitória de bens particulares pelo Poder Público para a execução de obras, serviços ou atividades públicas ou de interesse público. 

  O fundamento da ocupação temporária é, normalmente, a necessidade de local para depósito de equipamentos e materiais destinados à realização de obras e serviços públicos nas vizinhanças de propriedade particular. É uma forma de intervenção do Estado na propriedade em áreas normalmente vizinhas ao local onde serão realizados obras, serviços e atividades públicas, objetivando depositar e ali guardar os equipamentos e maquinários que serão utilizados pela Administração na realização das referidas obras, serviços ou atividades.

  Em regra, não gera o direito à indenização, exceto se houver dano.

  Todavia, se a ocupação temporária estiver vinculada à desapropriação, aí, então, a ocupação será remunerada e com indenização.

   

  4. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA: configura exercício do poder de polícia e consiste na "imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos ou de atividades particulares às exigências do bem estar social".

  A limitação atinge indivíduos indeterminados, restringindo sua liberdade e propriedade. 

  Incide sobre bens móveis, imóveis ou atividades dos particulares.

  Em regra, não acarreta o dever de indenizar, salvo se houver dano.  

   

  FONTE: Manual de Direito Administrativo. Licínia Rossi.

       

• 5. TOMBAMENTO: é a declaração pelo Poder Público do valor histórico, artístico, paisagístico, turístico, cultural ou científico de coisas ou locais que, por essa razão, devam ser preservados, de acordo com a inscrição em livro próprio.

  Atualmente, sua efetivação, como forma de proteção ao patrimônio público, está expressamente prevista na CF, em seu artigo 216, § 1.º.

   

  6. DESAPROPRIAÇÃO: é a tranferência compulsória de propriedade particular (ou de pública de entidade de grau inferior para a superior) para o Poder Público ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pública, ou, ainda, por interesse social, mediante prévia e justa indenização em dinheiro (CF, art. 5.º, XXIV).

  A desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade. Todos os bens e direitos patrimoniais prestam-se à desapropriação: bens móveis e imóveis.

  É possível a desapropriação de bens públicos desde que haja autorização legislativa para o ato expropriatório e seja respeitada a hierarquia entre os entes políticos. 

   

  FONTE: Manual de Direito Administrativo. Licínia Rossi.  

• Os comentários da Marcela Grillo foram ótimos! Muito esclarecedor sobre as formas de intervenção na propriedade.

• Para resumir, já que os comentários dos colegas, PRINCIPALMENTE OS DA MARCELA GRILLO, foram deveras esclarecedores, temos que, via de regra, NÃO SÃO INDENIZÁVEIS, salvo ocorra prejuízo/desvalorização/mitigação na utilização/dano/entre outros, a SERVIDÃO ADMINISTRATIVA, O TOMBAMENTO, A REQUISIÇÃO ADMINISTRATIVA, A LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA, E A OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA.

   

  Ao meu ver, APENAS A DESAPROPRIAÇÃO, VIA DE REGRA, é indenizável (PREVIAMENTE).

   

  Importante lembrar da DESAPROPRIAÇÃO SANCIONATÓRIA, que não exige prévia indenização - ARTIGO 8º DA LEI 10.257/01: Decorridos CINCO anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário tenha cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá proceder à desapropriação do imóvel, com pagamento em TÍTULOS DA DÍVIDA PÚBLICA -; bem como a DESAPROPRIAÇÃO CONFISCATÓRIA OU EXPROPRIAÇÃO, que nem indenização cabe - art. 243, CF/88: As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de PLANTAS PSICOTRÓPICAS OU A EXPLORAÇÃO DE TRABALHO ESCRAVO na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, SEM QUALQUER INDENIZAÇÃO ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º -.

   

  Sobre a EXPROPRIAÇÃO, ainda é interessante lembrar da recente decisão do STF sobre o tema: RE 635.336/PE: "O instituto previsto no art. 243 da CF não é verdadeira espécie de desapropriação, mas uma penalidade imposta ao proprietário que praticou a atividade ilícita de cultivar plantas psicotrópicas, sem autorização prévia do órgão sanitário do Ministério da Saúde. Portanto, a expropriação é espécie de confisco constitucional e tem caráter sancionatório". Ainda sobre o tema, decidiu o STF que ficará afastada a expropriação prevista no art. 243 se o proprietário do imóvel comprovar que não incorreu em culpa, ainda que “in vigilando” (falta de atenção, falta de fiscalização ) ou “in eligendo” (má escolha a outra pessoa). PORTANTO, Segundo o STF, a responsabilidade do proprietário é subjetiva, mas próxima da objetiva.

   

  Fortis Fortuna Adiuvat - Deus é conosco!

• Limitações administrativas não geram direito à indenização.

• Em regra, não há indenização no tombamento. Haverá quando ensejar o esvaziamento econômico do bem (se equipara a desapropriação indireta) ou quando ensejar gastos desproporcionais para a sua manutenção.

  Fonte: Matheus Carvalho, 2015.

• Em regra, a servidão administrativa não gera direito à indenização.

  Conceito e outras características: (a) é direito real público; (b) autoriza o Poder Público a usar a propriedade imóvel para execução de obras e serviços de interesse coletivo; (c) há necessidade de averbação no registro do imóvel; (d) se houver prejuízo, há direito à indenização, cujo ônus da prova é do proprietário, sendo a ação sujeita ao prazo prescricional de 5 anos; (e) não é auto-executória (há necessidade de acordo ou decisão judicial para ser estabelecida).

  
  

  Limitações administrativas não geram direito à indenização.

  Conceito e outras características: (a) é imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública; (b) condiciona o exercício de direitos ou atividades às exigências do bem-estar social; (c) visa interesses públicos abstratos; (d) possuem caráter de definitividade.

  
  

  Desapropriação gera direito à indenização (prévia, justa e em dinheiro, em regra).

  Conceito e outras características: (a) ato estatal unilateral que extingue a propriedade sobre um bem.

  
  

  Tombamento não gera, em regra, direito à indenização.

  Conceito e outras características: (a) medida utilizada pela Estado para proteger o patrimônio histórico, cultural, artístico, arqueológico, turístico ou paisagístico; (b) limitação restritiva e perpétua ao direito de propriedade; (c) pode ser voluntário ou compulsório; (d) necessidade de registro no RGI; (e) gera dever de conservação para o proprietário, mas se o proprietário não possuir condições financeiras, o Estado realizada; (f) o bem tombado pode ser alienado e gravado.

  
  

  FONTE: ANOTAÇÕES E RESUMO AULAS qCONCURSOS.

• Está correto aduzir, no tocante às desapropriações e servidões administrativas, que a regra geral, de fato, consiste no pagamento de indenização. No caso da desapropriação, por se tratar de retirada de propriedade do particular em favor do Poder Público, a regra, inclusive, consiste em que a indenização deva ser justa, prévia e em dinheiro, o que tem amparo no próprio texto constitucional, art. 5º, XXIV:
  
  "Art. 5º (...)
  XXIV - a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;"
  
  Em relação às servidões, pode-se invocar o teor do art. 40 do Decreto-lei 3.365/41, que assim preceitua:
  
  "Art. 40.  O expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei."
  
  Nada obstante, o mesmo não se pode afirmar no que se refere às limitações administrativas, em relação às quais prevalece a regra da desnecessidade do pagamento de indenização, o que tem apoio no fato de que se cuida de medidas de caráter geral. Assim sendo, a sociedade como um todo suporta os ônus e bônus de cada limitação. Incide, aqui, o mesmo raciocínio atinente à irresponsabilidade civil do Estado por atos legislativos, os quais, também, como regra geral, não rendem ensejo a qualquer compensação pecuniária. Apenas excepcionalmente as limitações administrativas gerarão dever de indenizar atribuível ao Estado.
  
  Só por aqui já se pode concluir pelo desacerto da afirmativa em análise.
  
  De todo o modo, no que tange ao tombamento, convém acentuar que a doutrina sustenta a possibilidade de pagamento de indenização desde que o particular comprove que experimentou prejuízos efetivos em razão da restrição sofrida. Como regra, pois, não gerará dever de indenizar o proprietário do bem tombado.
  
  
  Gabarito do professor: ERRADO
  
  

• GABARITO: ERRADO

  Servidão e limitação administrativa, em regra, não ensejam indenização.

• Explicando sobre servidão administrativa (video da AGU Explica): https://www.youtube.com/watch?v=q1hB3i6V6Sw

  Explicando sobre a limitação administrativa (vídeo da AGU Explica): https://www.youtube.com/watch?v=G6wNSQuR4Vc

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