A progressividade é a técnica de tributação que consiste em elevar as alíquotas na medida em que a base de cálculo é ampliada, criando faixas de incidência do tributo em questão. Como exemplo, podemos citar o imposto de renda de pessoa física. Na medida em que a base de cálculo de tributo aumenta, a faixa de alíquotas também é majorada. A finalidade é atingir os contribuinte que possuem maior capacidade contributivo com uma tributação mais pesada.
De acordo com o princípio da progressividade, as alíquotas progressivas crescem de acordo com a base de cálculo e são fixadas em percentuais variáveis, conforme o valor da matéria tributada. Assim, o valor do tributo aumenta em proporção superior ao incremento da riqueza. Desta forma, os que têm capacidade contributiva maior, por este princípio, contribuem em proporção superior.
Como exemplo de progressividade na tributação, segue abaixo a Tabela Progressiva para o cálculo mensal do Imposto sobre a Renda da Pessoa Física para o exercício de 2013, ano-calendário de 2012. Nesta tabela poderemos perceber que as alíquotas são majoradas na medida em que a base de cálculo é ampliada.
Base de cálculo mensal em R$ Alíquota % Parcela a deduzir do imposto em R$
Até 1.637,11 - -
De 1.637,12 até 2.453,50 7,5 122,78
De 2.453,51 até 3.271,38 15,0 306,80
De 3.271,39 até 4.087,65 22,5 552,15
Acima de 4.087,65 27,5 756,53
No Direito Tributário brasileiro vigente, este princípio aplica-se ao Imposto de Renda, ao Imposto Territorial Rural, ao Imposto Predial Territorial Urbano, ao Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores e, segundo o Supremo Tribunal Federal, também às taxas.
Passemos à análise das alternativas.
A alternativa “A” está incorreta.
O imposto de renda é informado por princípios específicos, que passaremos a estudar agora, e que são extremamente importantes para fins de prova. São os princípios da:
i)Generalidade;
ii)Universalidade; e
iii)Progressividade.
Pelo princípio da generalidade todos aqueles que experimentem um acréscimo em seu patrimônio devem pagar o tributo. Objetiva alcançar o maior número de contribuintes possíveis para este imposto, diversificando a base de financiamento pra torná-lo menos oneroso e alcançar maior distribuição de renda. Claro é que este princípio não inibe a concessão de benefícios fiscais pontuais, criados através de lei específica (CRFB, art. 150, §6º), desde que não viole princípios constitucionais aplicáveis na situação, tal como a isonomia.
Dispõe o princípio da universalidade que todos os rendimentos devem ser considerados para mensuração da base de cálculo do tributo. Novamente, claro é que o legislador ordinário poderá fazer exclusões pontuais, através de lei específica, mas desde que não viole princípios constitucionais, tal como a isonomia.
Em razão da aplicação da progressividade inerente as alíquotas do tributo, ficando mais gravosas na medida em que aumenta a base de cálculo, desempenha também função redistributiva ao onerar mais aqueles que possuem maior capacidade contributiva. Com a arrecadação destes recursos, financiam-se os serviços públicos de prestação compulsória pela Administração, previstos na Constituição, normalmente utilizados por aqueles detentores de menor capacidade contributiva (saúde pública, educação pública, transporte público, etc.).
A alternativa “B” está incorreta.
Função extrafiscal do IPTU – progressividade no tempo
Dispõe a Constituição Federal, no seu art. 182, §4º, que será facultado ao Poder Público municipal (não é, portanto, obrigatório que assim o faça), mediante lei específica, para a área incluída no plano diretor, exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, nas linhas gerais traçadas em lei federal.
O que se busca aqui é combater a especulação imobiliária, através da qual o proprietário de solo urbano, ao invés de dar uma destinação econômica aquele bem, de forma a atender a sua função social, prefere nada fazer, motivado pela consequente valorização dos imóveis naquela região. Tal conduta afronta o princípio da função social da propriedade, mitigador do direito à propriedade privada, conforme disposto no art. 5º, XXIII, da Carta Magna.
Como forma de combater esta odiosa conduta, previu o poder constituinte originário que, em caso de o particular não se submeter à exigência do Poder Público em dar uma destinação àquela propriedade imobiliária, poderão ser adotadas algumas providências de forma sucessiva, passando para a segunda apenas no caso do insucesso em se implementar a primeira. A que mais nos interessa aqui é a segunda faculdade entregue aos Municípios e ao DF, nesse específico caso, de adotar o IPTU progressivo no tempo.
A ideia é que a alíquota do IPTU aumente de forma progressiva conforme passe o tempo sem que o particular dê à propriedade destinação de forma a atender sua função social, com a intenção desestimular sua inércia em razão de estar recebendo tributação mais gravosa. Percebe-se, com isso, o nítido caráter extrafiscal dessa peculiar forma de tributação do IPTU, pois a intenção aqui não é arrecadar mais para os cofres públicos, mas estimular uma conduta positiva no particular (ou, se preferir, coibir uma conduta sua reputada como negativa pelo Poder Público).
Esta hipótese de tributação progressiva em função do tempo encontra-se regulamentada no Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/2001, no seu art. 7º, que será aplicado caso o particular se recuse a cumprir as condições e prazos para o parcelamento, edificação ou a utilização compulsória do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, na forma do seu art. 5º. Diante de tal conduta, poderá o Poder Público lançar mão do IPTU progressivo no tempo pelo prazo de cinco anos consecutivos, prevendo a lei municipal a alíquota do IPTU aplicável a cada ano, desde que não exceda duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitando sempre a alíquota máxima de 15%.
Importante ressaltar que a transmissão da propriedade do imóvel objeto da notificação do dever de parcelar, seja ela em razão do falecimento do antigo proprietário (causa mortis) ou pelo contrato de compra e venda (inter vivos), na forma do art. 6º do Estatuto da Cidade, transfere conjuntamente as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização, sem interrupção de qualquer prazo. Assim, não adianta alienar o bem imóvel para se ver livre da obrigação de construir, dar uma destinação social àquela propriedade, pois tal dever será transmitido juntamente com o bem.
Finalmente, importante também para fins de prova destacar o previsto no art. 7º, §3º, do Estatuto da Cidade, que veda a concessão de isenções ou de anistias relativas à tributação progressiva do IPTU no tempo. Uma vez instituída esta modalidade mais gravosa de tributação, não há que se falar em benefício fiscal incidente sobre o IPTU progressivo para beneficiar aquele proprietário que falha em dar uma destinação social a sua propriedade imobiliária.
Progressividade em razão do valor do imóvel
Como forma de justiça fiscal, ou seja, cobrar mais impostos daqueles que presumivelmente possuem maior capacidade de contribuir para o custeio da máquina estatal, muitos municípios, ainda sob o amparo do texto constitucional anterior a Emenda Constitucional 29/2000, começaram a instituir o IPTU de forma progressiva em razão do valor do imóvel. Assim, quanto mais valioso o imóvel, maior seria a alíquota do IPTU a ser cobrada.
Muito contribuintes não concordaram com esse tipo de tributação mais gravosa, levando a discussão para os tribunais pátrios de que seriam tais leis municipais inconstitucionais, uma vez que a Constituição, na sua redação original, vedaria tal conduta, pois de acordo com o art. 145, §1º , somente fora possibilitado que impostos de natureza pessoal adotassem essa forma progressiva de tributação. Como o IPTU é um imposto de natureza real, ou seja, não leva em conta características pessoais do contribuinte do imposto para a sua incidência, não poderiam os Municípios criar leis que adotassem alíquotas mais gravosas na proporção do valor do imóvel.
Instado a se pronunciar sobre o assunto, o STF considerou como sendo inconstitucionais tais leis municipais, sob o argumento de que seria o IPTU um imposto de natureza real, e não pessoal, não podendo, assim, adotar a tributação progressiva em razão do valor do imóvel, de acordo com o texto constitucional vigente à época (antes da Emenda Constitucional 29/2000).
Não contentes com o posicionamento do Supremo, sob forte pressão política dos Municípios foi aprovada no Congresso Nacional a Emenda Constitucional 29/2000, que passou a expressamente permitir no texto constitucional que o IPTU possua alíquotas progressivas em razão do valor do imóvel, assim como alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel .
O Supremo Tribunal Federal, contudo, não modificou seu entendimento acerca das leis municipais editadas anteriormente à vigência da Emenda Constitucional 29/2000, de modo a continuar a considerá-las inconstitucionais, admitindo a progressividade do IPTU em razão do valor do imóvel apenas para as leis municipais editadas após a vigência da referida emenda.
Tal entendimento ficou cristalizado no enunciado nº 668 de sua súmula:
STF - Súmula nº 668 - inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.
Atenção: para fins de prova de Exame de Ordem, organizadas pela banca FGV, é importante destacar alguns pontos sobre o assunto, de forma a se evitar a aposição de afirmações incorretas nessa fase dissertativa. Assim, de modo esquematizado, pode-se afirmar que:
•A incidência de alíquotas progressivas do IPTU em razão do valor do imóvel só é legítima após a edição da Emenda Constitucional 29/2000;
•Possui tal progressividade natureza fiscal, uma vez que se presta a identificar aqueles contribuintes com maior capacidade contributiva por serem proprietários de imóvel de valor mais elevado;
•Não poderão tais alíquotas incorrer em confisco da propriedade privada, pois tal efeito é vedado pela Constituição Federal, no seu art. 150, IV;
•O permissivo criado por esta emenda não legitima que todo e qualquer imposto real possa ser progressivo, pois o STF encara tal progressividade como sendo de caráter excecional, devendo ser interpretada restritivamente .
A alternativa “C” é o gabarito.
Encontra-se superado o art. 39, do CTN, que reproduzia norma contida no ordenamento constitucional anterior, que previa a competência do Senado para fixar as alíquotas máximas para o imposto sobre a transmissão de bens. Como tal regra não foi reproduzida pela Carta Magna atual, encontra-se o legislador municipal com maior liberdade na instituição das alíquotas do imposto, mas sempre limitado pela vedação do efeito confiscatório (art. 150, IV).
O ITBI possui natureza de um imposto real e, na visão do Supremo estudada acima, somente quando expressamente previsto na Constituição um tributo desta natureza poderá ser progressivo.
Assim, diante da inexistência de permissão constitucional para a adoção de alíquotas progressivas, vem entendimento o STF como sendo inconstitucional a adoção de alíquotas progressivas pelas legislações municipais. Tal entendimento está, inclusive, sumulado, nos seguintes termos:
STF - Súmula nº 656 - É inconstitucional a lei que estabelece alíquotas progressivas para o imposto de transmissão inter vivos de bens imóveis - ITBI com base no valor venal do imóvel.
A alternativa “D” está incorreta.
As alíquotas do ITR, nos termos da CRFB, devem ser fixadas de forma progressiva, de forma a desestimular as propriedades improdutivas. Para atender a tal finalidade, além de atender também ao princípio da capacidade contributiva, as alíquotas serão fixadas na proporção direta ao tamanho da propriedade rural, ou seja, quanto maior o imóvel, maior a alíquota; e de forma proporcionalmente indireta ao seu grau de utilização, sendo menor a alíquota quanto maior for o grau de utilização do imóvel.